Văn bản nào... to nhất?

Hiện nay, các luật, pháp lệnh ở nước ta đang được xây dựng theo nguyên tắc "luật khung". Theo đó, các văn bản luật có tính chất "khung", vì có nhiều điều khoản chỉ dừng lại ở những quy định mang tính nguyên tắc hoặc chung nhất, chưa đạt đến một sự điều chỉnh cụ thể, rõ ràng và đầy đủ, do vậy chưa thể áp dụng ngay vào thực tiễn. Cần có các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý thấp hơn quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật.

Hơn nữa, nội dung của các luật chưa đầy đủ để có cơ sở quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành; do vậy, không ít trường hợp văn bản quy định chi tiết không chỉ dừng lại ở việc cụ thể hóa các điều luật đã có mà còn phải có thêm những quy định mới.

Nguyên tắc "luật khung" phù hợp với nền kinh tế nước ta trong 20 năm qua khi các quan hệ xã hội – đối tượng điều chỉnh của luật chưa hoàn thiện và ổn định, do đó, tính dự báo không cao; Trình độ làm luật nói chung và của một số ban soạn thảo còn thấp; áp lực rất lớn từ chương trình lập pháp trong các nhiệm kỳ của Quốc hội.

Tuy nhiên, "luật khung" tạo ra sự thiếu minh bạch nghiêm trọng, gây phức tạp và khó khăn cho quá trình thực thi luật, phần nào kìm hãm sự phát triển của nền kinh tế cũng như của văn minh pháp lý và tiến bộ xã hội. Quan trọng hơn, "luật khung" tạo ra một hệ thống pháp luật gồm nhiều tầng nấc, nhiều cấp độ văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý khác nhau giữa lý thuyết và thực tế. Hiện nay, theo lý thuyết thì: Hiến pháp > luật > nghị định > thông tư hướng dẫn. Nhưng trong thực tế thì ngược lại, một số điều của hiến pháp chưa có hiệu lực thực tế nếu chưa có luật. Luật ban hành chưa đi vào cuộc sống nếu chưa có nghị định. Nghị định cũng bị "treo" nếu chưa có thông tư hướng dẫn. Từ đó, thứ bậc của các văn bản quy phạm pháp luật bị đảo ngược: Hiến pháp < Luật < Nghị định < Thông tư hướng dẫn. Hay nói cách khác, thông tư hướng dẫn của các Bộ, cơ quan ngang bộ là văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) "to nhất".

Hệ quả tiếp theo của tình trạng thông tư "to nhất" là tạo ra một hệ thống pháp luật thiếu minh bạch, làm giảm niềm tin của người dân vào pháp luật. Báo cáo giải trình của Bộ Tư pháp về xây dựng luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã nhận định: "Tình trạng nợ đọng văn bản quy định chi tiết thi hành luật, pháp lệnh vẫn đang là nguyên nhân hạn chế hiệu lực thực tế của cả hệ thống pháp luật; chưa có cơ chế kiểm soát chặt chẽ việc xây dựng, ban hành thông tư dẫn đến nhiều văn bản không phù hợp với thực tế...".

Tình trạng chậm ban hành văn bản quy định chi tiết, đưa vào văn bản quy định chi tiết những nội dung phục vụ cho lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm, gây thiệt hại lớn cả về vật chất và thời gian cho công dân và các công ty có nguyên nhân từ sự thiếu vắng một quy trình lập pháp khoa học. Việc quyết định xây dựng và ban hành một đạo luật chưa thực sự dựa trên những đề án đã được chuẩn bị kỹ càng về mặt chính sách và những định hướng nội dung điều chỉnh; thiếu kiên quyết trong thực hiện quy trình làm luật và xử lý vi phạm. Đó là tình trạng không thể chấp nhận trong việc xây dựng một nhà nước pháp quyền XHCN.

Việc sửa đổi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã chính thức khởi động. Thiết nghĩ, sau hơn 20 năm đổi mới, hệ thống luật ở nước ta đã tương đối đầy đủ. Trong những năm tới, việc nghiên cứu, soạn thảo các luật mới hoàn toàn sẽ rất ít, chủ yếu là luật sửa đổi và luật sửa đổi, bổ sung một số điều của luật đã có. Vì vậy, đã đến lúc cần "chia tay" với "Luật khung" mà trước hết là không coi thông tư hướng dẫn chi tiết của các bộ, cơ quan ngang bộ là văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ là văn bản hành chính trong điều hành của bộ. Chỉ khi đó, các công ty mới thoát khỏi nỗi khổ vì lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm trong các thông tư và có quyền khởi kiện ra tòa hành chính đòi bồi thường thiệt hại đối với những thông tư quy định trái Hiến pháp và các luật liên quan.